7.2. Автономізація менедженту вищої школи у ЄПВО. Проєкт ATHENA Результати для України

Однією з найбільш важливих тенденцій розвитку менеджменту сучасного університетом є його автономізація, що, з одного боку, повертає університет до його першопочаткового, ще середньовічного статусу автономної від держави та церкви установи (хоча й далеко не повною мірою), а з іншого ‒ надає сучасному вишу якісно нові повноваження та відповідальності, яких виш ніколи не знав, оскільки вони є характерними для бізнесових структур.

У розкритті сутності автономізації менеджменту європейського університету звернемося до фундаментальних документів, які визначають цей процес і, перш за все, до Великої хартії університетів (Magna Charta Universitatum) (1988 р.). У даному документі визначено основні принципи та способи функціонування університету як автономної установи. Далі наведемо уривки з тексту «Великої хартії університетів», що відображають розглядувану ідею автономії:

Основні принципи:

1. Університет ‒ самостійна установа в суспільствах із різною організацією, що є наслідком розходжень у географічній та історичній спадщині. Він створює, вивчає, оцінює та передає культуру за допомогою досліджень і навчання.

Для задоволення потреб навколишнього світу його дослідницька та викладацька діяльність має бути морально й інтелектуально незалежною від будь-якої політичної й економічної влади.

3. Свобода в дослідницькій і викладацькій діяльності є основним принципом університетського життя. Керівні органи й університети, кожний у межах своєї компетенції, повинні гарантувати дотримання цієї фундаментальної вимоги.

Способи:

Для досягнення цих цілей у світлі вищевикладених принципів потрібні ефективні способи, що відповідають сучасним умовам.

1. Для забезпечення свободи в дослідженнях і викладанні всім членам університетської спільноти слід надати необхідні засоби.

2. Потрібно брати на роботу викладачів і визначати їх статус відповідно до принципу неподільності дослідницької та викладацької діяльності.

3. Кожен університет, з урахуванням конкретних обставин, має гарантувати своїм студентам дотримання свобод і умов, за яких вони могли б досягти своїх цілей у культурі й освіті[1].

В цілому, кожне слово Magna Charta Universitatum ‒ про свободу і відповідальність університету перед суспільством в реалізації своєї важливої місії.

Ще одним актуальним документом, у якому визначено актуальні засади автономії європейського університету, є Лісабонська декларація «Університети Європи після 2010 року: різноманіття при єдності цілей», прийнята на ІV з’їзді Європейської асоціації Університетів у 2007 р.[2] У вступі до Декларації (п.4), що має назву «Фундаментальна важливість автономності університетів», зазначено:

Здатність університетів адаптуватися і виявляти гнучкість, необхідну для реагування як на зміни, що відбуваються в суспільстві, так і на зміни попиту, безпосередньо залежить від надання їм більш істотної автономії і належного фінансування, тобто необхідної свободи дій для визначення ними свого місця в системі. Різноманіття аж ніяк не вступає в протиріччя із загальною метою забезпечення вкладу в розвиток Європи; воно лише передбачає самостійне визначення і переслідування своїх цілей кожним університетом окремо, в той час як всі разом вони будуть працювати над задоволенням потреб як окремих країн, так і Європи в цілому. Автономність передбачає контроль як над основними засобами, такими як майно і нерухомість, так і над персоналом; вона також має на увазі готовність до підзвітності як перед внутрішнім університетським співтовариством – персоналом і студентами, так і перед суспільством в цілому» (EUA, 2007, р. 2).

Декларація містить розділ «Автономія та фінансування», у пункті 26 якої, що має назву «Автономність», розглянуто бачення академічної спільноти щодо подальшого розвитку розглядуваного феномену: «Університети закликають уряди схвалити принципи автономності навчальних закладів, що підкріплюють різні аспекти їх місії, в тому числі принципи академічної автономії, фінансової автономії, організаційної автономії і автономії у сфері кадрової політики. Автономність повинна бути підкріплена належним рівнем державного фінансування, а також повинна забезпечувати можливість стратегічного незалежного управління університетами своїми фінансовими надходженнями з державних і приватних джерел, включаючи дари і пожертви філантропів, компаній, випускників та студентів. Університети закликають уряди проводити оцінку досягнутих результатів як щодо автономії, так і щодо фінансування університетів на основі відповідних встановлених планових показників. Університети будуть прагнути до зміцнення своєї провідної ролі в цих процесах і підвищення професіоналізму управління» (EUA, 2007, р. 6).

Відповідно до положень Лісабонської декларації EAU 2007 р., виок­ремлюють чотири аспекти університетської автономії: академічна автономія; фінансова автономія; організаційна автономія; кадрова автономія.

Після прийняття Лісабонської Декларації EAU у 2007 р, почалося масштабне лонгітюдне дослідження стану та тенденцій розвитку автономії європейських університетів, ініційоване Європейською асоціацією університетів. На першому етапі дослідження (“University Autonomy I”), завершеному у 2009 р., порівнювали стан розвитку автономії університетів 34 країн за 4 аспектами (академічний, фінансовий, організаційний, кадровий). У 2011 р. було розроблено нову методологію визначення рівня автономії за більш ніж 30 індикаторами у визначених раніше чотирьох аспектах розгляду, застосовану у дослідженні “University Autonomy IІ”. У 2017 році було завершено третій цикл дослідження (“University Autonomy in Europe III”) (EUA Scorecard 2017a)[3], що містить не тільки кількісні, але й якісні дані щодо профілів університетської автономії 29 країн (EUA, 2017b)[4]. Звернімося до характеристики аспектів університетської автономії, що застосовується в межах досліджень EUA, та тенденцій їх розвитку.

Академічна автономія

  • Академічна автономія означає здатність університету самос­тійно вирішувати різні академічні питання, такі як прийом студентів, зміст освітніх програм, забезпечення якості освітніх послуг, відкриття програм, що надають академічні ступені, вибір мови навчання.
  • Здатність приймати рішення щодо загального числа студентів та встановлення критеріїв прийому є фундаментальними аспектами інституційної автономії. Хоча кількість навчальних місць має наслідки для профілю та фінансування університету, здатність прийняття рішень щодо набору студентів значною мірою сприяє забезпеченню якості та відповідності запропонованих програм інтересам студентів.
  • Здатність впроваджувати академічні програми без втручання ззовні і вибирати мову (мови) навчання дозволяє університету гнучко виконувати свою специфічну місію. Вільний вибір мови навчання також може бути важливим у контексті стратегій інституціоналізації. Хоча ме­ханізми забезпечення якості є важливими інструментами звітності, пов’язані з ними процеси часто можуть бути обтяжливими та бюрокра­тичними. Отже, університети повинні бути вільними у виборі режиму забезпечення якості та провайдерів, яких вони вважають відповідними.
  • Здатність розробляти зміст навчальних курсів (крім регульованих професій) є основною академічною свободою.

Фінансова автономія

  • Фінансова автономія - це здатність університету вільно вирішувати свої внутрішні фінансові справи. Здатність управляти своїми коштами самостійно дає змогу установі реалізувати свої стратегічні цілі.
  • Європейські університети отримують значну частину своїх коштів від держави. Незалежно від того, чи передбачено це фінансування у вигляді окремих статей бюджету (line-item budget) або блокового гранту (block grant), важливими аспектами його фінансової автономії є те, наскільки фінанси можуть вільно розподілятися на різні бюджетні лінії та тривалість циклу фінансування.
  • Здатність зберігати надлишки та позичати гроші на фінансових ринках полегшує довгострокове фінансове планування та забезпечує університетам гнучкість, якої вони потребують для виконання своїх різноманітних завдань найбільш прийнятним способом. Аналогічним чином, здатність бути власником та продавати будівлі, які зайняті університетами, дозволяє їм визначати інституційні стратегії та академічні профілі.
  • Здатність стягувати плату за навчання відкриває нові приватні потоки фінансування, які складають значний відсоток бюджетів університетів у деяких системах вищої освіти. У цих випадках свобода стягувати та встановлювати рівень плати за навчання є вирішальним фактором у прийнятті рішень щодо інституційних стратегій.

Організаційна автономія

  • Організаційна автономія - це здатність університету вільно вирішувати питання своєї внутрішньої організації, наприклад, діяльності законодавчих та виконавих органів, визначення юридичних осіб та внутрішніх академічних структур.
  • Здатність самостійно обирати, призначати та звільняти виконавчого керівника та вирішувати питання про тривалість його повноважень жодним чином не гарантується у всіх європейських системах вищої освіти. Правові настанови та обмеження застосовуються в багатьох країнах.
  • Керівні органи університету, які, як правило, складаються з ради або сенату, або обох органів, вирішують довгострокові стратегічні питання, такі як статути, бюджет і академічні питання, серед яких навчальні програми і підвищення кваліфікації персоналу. Якщо зовнішні, неуніверситетські члени включаються до керівних органів і, отже, беруть участь у таких фундаментальних інституційних рішеннях, важливо, щоб вищі навчальні заклади мали право висловитися у їх призначенні.
  • Здатність створювати прибуткові та неприбуткові юридичні особи та приймати рішення про внутрішні академічні структури безпосередньо пов’язана зі спроможністю установи визначати та дотримуватися свого академічного напряму та плану стратегічного розвитку. Можливість утворення окремих юридичних осіб дає можливість відкрити важливі нові джерела фінансування.

Автономія у сфері кадрової політики (кадрова автономія)

  • Кадрова автономія означає здатність університету вільно вирішу­вати питання, пов’язані з управлінням людськими ресурсами, у тому числі щодо найму, заробітної плати, звільнення та просування по службі.
  • Для того, щоб конкурувати у глобальному середовищі вищої освіти, університети повинні мати можливість наймати найбільш кваліфікований академічний та адміністративний персонал без зовнішнього призначення або втручання.
  • Здатність визначати рівні заробітної плати має першочергове значення при спробі залучити найкращу міжнародну робочу силу (excellent international workforce). Статус державних службовців, який мають працівники університетів, все ще перешкоджає установам у ряді європейських країн встановлювати зарплати.
  • Здатність вільно приймати на роботу та звільнювати персонал посилює гнучкість установи, надаючи їй конкурентну перевагу щодо кадрових питань. Можливість підтримувати якісний персонал шляхом фінансових винагород залишається обмеженою в ряді європейських систем вищої освіти. Відповідність діючим трудовим законам і нормативним актам, звичайно, не розглядається як обмеження інституційної автономії.

Важливу роль для осмислення стану університетської автономії в Україні відіграв проєкт «ATHENA – Fostering sustainable and autonomous higher education systems in the Eastern Neighbouring Area» (2012-2015)[5]. Мета проєкту ‒ сприяння модернізації та реструктуризації управління університетом шляхом заохочення і підтримки більш високого ступеня автономії університету та його фінансової стійкості у Вірменії, Молдові та Україні.

Методологія проєкту: дані, з якими порівнюється ситуація України, надані Національними асоціаціями ректорів 26 європейських країн. Система підрахунку, яка використовується, базується на відрахуваннях. Кожному обмеженню університетської автономії було присвоєно значення відрахування на основі того, наскільки обмежуючим є певне правило або положення. Система з оцінкою 100% означає повну інституційну автономію; система з оцінкою 0% означає, що даний вид/аспект діяльності повністю регулюється зовнішнім органом влади. Система показників автономії університетів використовує зважені оцінки. Вагові коефіцієнти створені на основі опитування, проведеного серед членів національних асоціацій ректорів і, таким чином, відображають погляди університетського сектора в Європі. Результати опитування були переведені в числову систему, яка оцінює відносну важливість індикаторів в кожному аспекті автономії.

Таблиця 7.1

Академічна автономія

screenshot_7_1.jpg

Європейські тенденції:

У більшості європейських країн університети мають значну свободу для розробки свого академічного профілю. Введення нових програм зазвичай потребує певної форми затвердження відповідним міністерством або іншим державним органом влади і часто прив’язане до переговорів з приводу бюджету, що демонструє  взаємозалежність між різними аспектами автономії. Університети зазвичай мають свободу для закриття програм незалежно. У більшості країн вступ до ЗВО має тенденцію бути необмеженим для всіх студентів, які відповідають базовим вимогам на початковому рівні (зазвичай це кваліфікація середньої освіти та/або національний іспит на атестат зрілості).

У меншості країн університети вільно приймають рішення щодо загальної кількості студентів. У багатьох випадках загальна кількість визначається або відповідними державними органами, або спільно державним органом та університетом. Це обмеження, з іншого боку, відображає у більшості систем високий процент державного фінансування у загальному фінансуванні.


Таблиця 7.2

Організаційна автономія

screenshot_7_2.jpg

Європейські тенденції:

У більшості країн ЗВО відносно вільні приймати рішення, що стосуються їх адміністративних структур. Їх здатність формувати свої внутрішні академічні структури в межах нормативно-правової бази є більш обмеженою.

Існує тенденція включення зовнішніх членів в інституційні процеси прийняття рішень, особливо там, де університети мають подвійні структури управління. Це розглядається не лише як вирішення важливої проблеми підзвітності, а й служить іншій, більш стратегічній, меті: зовнішні члени в керівних органах університетів часто вибираються з метою сприяння розвитку зв’язків з промисловістю та іншими секторами.

Зрушення в бік більш корпоративного типу ректорів, що виконують роль генеральних директорів у низці країн Західної Європи відбувається паралельно з підвищенням ступеня автономії в управлінні і здатності університетів створювати власні організаційні структури. З іншого боку, більш традиційні моделі все ще існують, зокрема, в Південній і Східній Європі, в яких ректор є «першим серед рівних», він обирається і є представником внутрішньої академічної спільноти.


Таблиця 7.3

Фінансова автономія

screenshot_7_3.jpg

Європейські тенденції:

Університети в більшості систем мають право позичати гроші, закони вказують на певні обмеження, особливо в Північній Європі: вони можуть встановлювати максимально доступні суми або вимагати авторизації зовнішнього органу влади.

Тільки в половині проаналізованих країн Європи університети можуть володіти своїми будівлями.

   У багатьох системах університети можуть стягувати плату за навчання або адміністративний збір з найменшої частини студентів. Тим не менш, це не означає, що ці збори покривають витрати на освіту чи є важливою формою доходу. В системах Північної Європи, де університети мають менше свободи для збору оплати, рівень державного фінансування є дуже високим.

Університети в Західній Європі є більш автономними у використанні державного фінансування, яке вони отримують, але менш самостійними по відношенню до підвищення плати за навчання. Східноєвропейські країни, як правило, менш автономні при використанні своїх державних бюджетів, але часто в змозі приймати рішення щодо навчальних місць приватного фінансування та використовувати збори, що генеруються останніми.

Таблиця 7.4

Кадрова автономія

screenshot_7_4.jpg

Європейські тенденції:

У багатьох країнах Європи, університети мають більшу гнучкість у вирішенні кадрових питань, оскільки персонал безпосередньо оплачується і/або наймається університетом, а не урядом. Тим не менш, рішення з приводу індивідуальної заробітної плати часто регулюється. У майже половині досліджених країн Європи всі або більшість співробітників мають статус

державного службовця. Існують  значні відмінності в наборі персоналу, які ранжуються від значного ступеня свободи до формалізованих процедур, що іноді тягнуть за собою зовнішнє схвалення найвищим органом влади країни.

 

Принциповим для розвитку системи вищої освіти України є питання: наскільки змінився рейтинг показників автономії після прийняття Закону України «Про вищу освіту» (2014 р.). Порівняльний рейтинг таких показників поданий в матеріалах аналізованого нами проєкту.

Таблиця 7.5

Порівняльний рейтинг показників автономії після прийняття Закону України «Про вищу освіту» (2014 р.)[6]

Вимір

Попередній закон про вищу освіту (аналіз 2013 р.)

Закон 2014 р.

Організаційна автономія

44%

68%

Фінансова автономія

46%

46%

Кадрова автономія

80%

80%

Академічна автономія

51%

57%

Як показують дані, таблиці 7.5, в цілому, рейтинг показників автономії вітчизняних ЗВО піднявся від 51 % до 57 %, але Україна залишається у середньому низькому кластері стосовно академічної автономії. Досі існує високий рівень участі держави у відборі студентів за певними критеріями для процесу такого відбору, запровадженого законом (ст. 44). Ліцензія, яку повинен мати державний ЗВО, щоб працювати, також включає максимальну кількість студентів, дозволену на рівень або спеціальність (дійсна 10 років).

Однією з головних новацій в галузі академічної автономії стало створення незалежного Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, яке відповідає за акредитацію та зовнішнє забезпечення якості вищої освіти. Дуже позитивною тенденцією є вилучення положення про регламентацію змісту навчальних програм МОН України. Новий закон упроваджує для університетів більшу свободу створювати свої навчальні програми. Ця зміна позитивно впливає на розглядуваний рейтинг показників.

За результатами проєкту ATHENA було розроблено завдання розвитку університетської автономії в Україні на системному та інституційному рівнях (АЄУ, 2015, с.36).



[1] Велика хартія університетів. (1988). Magna Charta Universitatum. URL: https://ehea.info/cid101830/magna-charta.html

[2] EUA (European University Association). (2007). Europe’s universities beyond 2010: diversity with a common purpose. URL: http://ehea.info/cid102384/eua-convention-2007.html

[3] EUA (European University Association). (2017a). University Autonomy in Europe. The Scorecard 2017. By Enora Bennetot Pruvot and Thomas Estermann. Brussels, Belgium. URL: https://eua.eu/resources/publications/350:university-autonomy%C2%A0in-europe-iii-%C2%A0the-scorecard-2017.html

[4] EUA (European University Association). (2017b). The University Autonomy Tool. URL: https://www.university-autonomy.eu/

[5] EUA (European University Association). (2015) ATHENA – Fostering sustainable and autonomous higher education systems in the Eastern Neighbouring Area» (2012-2015). URL: http://www.athena-tempus.eu

[6] АЄУ (Асоціація Європейських Університетів) (2015). Автономія університетів України. Аналіз і план дій. (2012-2015). URL: ipd.kpi.ua › documents › athena › Автономія університетів.pdf